Sergio Godoy

Doctor y Magíster en Comunicaciones por la Universidad de Westminster, Master en Dirección de Empresas (MBA) de la Universidad de Exeter, Inglaterra. Subdirector de Investigación y Postgrado de la Facultad de Comunicaciones UC.

[sgodoye@uc.cl]

Abstract 

Después del fracaso inicial de la televisión digital terrestre (TVDT) en el mundo, especialmente en EE.UU., el súbito despegue de esta tecnología en Europa a partir de 2003 sugiere que ahora sí podría ser factible en Chile y Latinoamérica. Este artículo aborda los principales aspectos de política pública enfrentados por Chile, uno de los países más dinámicos de la región, que había publicado una propuesta sobre el tema en 2000. Este texto evalúa el estado actual de la TVDT y propone un Grupo de Acción Digital que coordine la discusión sobre el sistema que deberá adoptar Chile. La principal preocupación es mantener un debate abierto, comprensible y comercialmente neutro, en pro del interés público y de la satisfacción de los telespectadores.

After the initial failure of digital terrestrial television (DTTV) across the world, most notoriously in the USA, the sudden revival of this technology in Europe after 2003 suggests it may be feasible now, including in Latin America. This article addresses the main policy concerns faced in Chile, one of the most dynamic countries of the region, which published a White Paper in 2000. The text assesses the current state of DTTV and then suggests measures within a five-year plan. The main concern is the need to maintain an open, comprehensible, commercially neutral discussion, on behalf of the public interest and the satisfaction of viewers.

Descontando los videos que circulan por in ternet de banda ancha, la televisión digital puede ser distribuida de tres formas: por an tena satelital directa al hogar, por cable y por antena convencional terrestre (que se llama co múnmente televisión de libre recepción o tele visión abierta, TVA).1 Este artículo se centra en la TVA digital, también llamada televisión digi tal terrestre (TVDT). Cubrir el 95% de un país como Chile es más barato mediante TVDT que por los otros dos tipos de TV, aunque ofrece me nos canales que la televisión por cable (alrede dor de cuarenta).

Este texto se basa en un informe requerido a mediados de 2005 por el Consejo Nacional de Televisión (CNTV).2 Su entonces presidenta, Pa tricia Politzer, quería actualizar el estado de la discusión dado que el Consejo Nacional de Tele visión y la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL)3 habían formulado una primera pro puesta para adoptar la TVDT en Chile en 2000, en lo que constituyó uno de los primeros docu mentos de su tipo en castellano en el mundo.4

Esa proposición se basó en una revisión compa rada de las políticas al respecto en EE.UU. e In glaterra durante los 90.5

El optimismo de estos documentos respecto a la inminente masificación de la TVDT se enfrió tras algunas partidas en falso y su lenta adopción en el mundo desarrollado y Latinoamérica. El ca lendario propuesto nunca se cumplió. El gobier no de Ricardo Lagos (2000-2006) se concentró en una Agenda digital orientada a internet y a los PCs que provino desde el Ministerio de Econo mía.6 Así, la TVDT quedó semi olvidada, a la espe ra de mejores tiempos.

Pero el interés por el tema renació tras el súbi to éxito del sistema Freeview de TVDT en el Rei no Unido, que se inició en 2003 y ya a fines de 2005 alcanzaba casi al 20% de los hogares, y se guía creciendo. Esto, junto al anuncio de switch-off o apagón analógico en varios países europeos y la digitalización completa de algunas zonas de Ale mania y Escandinavia.

En Chile, los proveedores de TV paga ya es tán digitalizándose. El actor dominante de TV ca ble, VTR/Metrópolis, anunció en abril de 2006 su plan digitalizador, con el que espera llegar a tres cuartos de los hogares chilenos (que corresponde ría a tres millones, respecto a los 700 mil abona dos hoy), gracias a una inversión de 445 millones de dólares.7 En junio, su rival, Telefónica, anunció una iniciativa similar.8 Y la TV vía satélite que ofre cen Sky y DirecTV, si bien no alcanza al 2% de los hogares, siempre ha sido digital.

Este estudio comienza comentando las princi pales implicancias de la digitalización para toda la industria de la TV, incluyendo la de pago. Continúa con una evaluación crítica de la propuesta original de 2000 para la adopción de esta tecnología, tras lo cual expone las principales áreas de preocupación para el diseño de políticas públicas. Finalmente, re sume la propuesta de generar un Grupo de Acción para la Televisión Digital que coordine la discusión en torno a cuatro áreas temáticas.

Implicancias de la digitalización para la TV

La TV abierta chilena funciona como las emisoras AM de la década de 1940 y 50, bajo el principio de una señal por operador, quien elabora buena par te de los contenidos, los combina en una progra mación, la distribuye a una audiencia generalista (programación ómnibus) y recauda publicidad para financiarse.9 En la banda VHF caben siete canales: 2, 4, 5, 7, 9, 11 y 13, cada uno de ellos concesionado a un operador distinto porque la ley vigente les impide controlar más de una señal. Esa variedad de operadores (uno estatal, tres uni versitarios y tres privados) asegura niveles razo nables de calidad y diversidad, considerando las posibilidades de un país pequeño de ingreso me dio como Chile.10

Pero la digitalización puede modificar profun damente la industria de la TV y radio. Entre otras cosas, implica modificar el régimen de concesio nes del espectro electromagnético, el medio por el cual se transmiten las ondas de TV y radio. Esta tecnología permite aumentar el número de cana les disponibles en el espectro, lo cual podría in crementar el número de operadores, así como romper el principio de un canal por operador; a la vez, permitiría compartir plataformas técnicas con redes de telecomunicaciones e informática. Así, podrían entrar a competir este tipo de empre sas (mucho más solventes que los medios de co municación convencionales).

La experiencia internacional de los últimos tres años indica que la TV de pago (por cable y satélite) es un actor crucial para la adopción de la TVDT, ya que complementa la oferta de la TV abierta. En el Reino Unido, el éxito de la TVDT desde 2003 se debe a que ofrece gratuitamente unos cuaren ta canales, aportados por los socios del consorcio Freeview: todos los operadores de TV abierta y los de pago, incluyendo la BBC. Así, para el público la TVDT es atractiva porque ofrece más canales que la TV abierta convencional y porque el acceso es simple: basta con comprar un decodificador senci llo de unos 30 dólares. A quien no le baste eso (el 39% de los hogares a inicios de 2005), puede sus cribirse a la TV por cable o satelital y pagar la men sualidad correspondiente.

La fórmula de Freeview reconoce dos hechos cruciales: uno, que el público adoptará esta tecno logía sólo si se le ofrecen contenidos de interés a un costo adecuado (muy bajo, en este caso). Dos, que la TVDT, aunque sólo puede ofrecer unos cuaren ta canales en total, debe aparecer tanto o más con veniente que la TV de pago, que dispone de unos setenta canales si es analógica y unos quinientos si es digital.

En Chile, la TV de pago ha estado estancada en un 19% de los hogares desde fines de los años 90.11 Pero la fusión de VTR con Metrópolis, suma da a su propia digitalización (que no requiere los cambios legales que sí necesita la TV abierta), faci lita los planes de este grupo de cubrir la mayoría de los hogares chilenos en pocos años, tal como en otros países.12 Esto podría desplazar las preferen cias respecto a los canales de TV abierta, tal como las emisoras FM lo hicieron con las AM a lo largo de la década pasada. Esto, sobre todo si se consi dera la creciente insatisfacción del público con los contenidos televisivos en las sucesivas encuestas efectuadas por el CNTV.13

En 2005, se estimaba que VTR/Metrópolis cap taba casi lo mismo que los siete operadores de TV abierta juntos.14 Si consigue su objetivo de cubrir el 70% de los hogares, la TV de pago podría alcan zar unas cuatro veces más ingresos que los canales abiertos.15 A ello se añade la relativamente alta pene tración de la telefonía celular e internet en compara ción con el resto de Latinoamérica, lo cual también influye en este proceso.16 Es por esto que se vuelve urgente revisar con calma y con la complejidad que se merece este importante cambio tecnológico.

La propuesta del 2000, un punto de partida

La TV abierta (TVA) se transmite a través de pe dazos del espectro electromagnético, un bien público tradicionalmente escaso que el Estado concesiona por un tiempo determinado. Como la TV cable se transmite por alambres y/o fibra ópti ca, no requiere concesiones y suele estar sometida a menos regulaciones.

Así como en radio existen las bandas AM y FM, para televisión corresponden la VHF y la UHF. Esta última permite unos cuarenta canales, que en Chile casi no se han desarrollado por lo limitado del mercado de medios.17

Los estados suelen imponer obligaciones espe ciales a los concesionarios a cambio del privilegio de explotar el espectro para su beneficio. En Chi le, ello implica (a) que el CNTV supervisa los con tenidos de la TVA y de la TV por cable (pese a que esta última no ocupa espectro), y (b) que se pro híbe que un concesionario opere más de un canal en una misma zona de servicio (en otras palabras, los concesionarios operan bajo el principio de un operador, un canal ). Las concesiones de TV abier ta son formalmente otorgadas por el CNTV, pero sobre la base de consideraciones técnicas defini das por la SUBTEL.18

Imitando la fórmula estadounidense, se propo nía entregar a los operadores existentes una con cesión adicional de 6 MHz de ancho en la banda UHF para emitir en digital, sin costo ni condición alguna (las emisiones analógicas son por la ban da VHF, y también ocupan 6 MHz). Este proceso era opuesto al inglés de entonces, donde se lici taban al mejor postor las nuevas concesiones di gitales.19 Hasta que todos los hogares quedasen habilitados para recibir TV digital, los operadores estaban obligados a transmitir simultáneamente la señal original de VHF por UHF con la nueva tec nología (simulcast), la cual se mantendría de acce so libre y gratuito.

Los nuevos 6 MHz asignados para TV digital en UHF se podrían usar para emitir cinco señales de resolución estándar de 525 líneas (SDTV), la ac tual. De ser así, el operador sólo estaría obligado a ofrecer gratuitamente una de esas señales (la mis ma que se emitía en analógico); las demás, podrían ofrecerse a cambio de una suscripción, una moda lidad de financiamiento que sólo permite la nueva tecnología. Alternativamente, esos 6 MHz podían usarse para dos o tres canales de resolución mejo rada (enhanced, EDTV) o bien para una sola señal de alta definición, de calidad equivalente al cine (high definition o HDTV de 1.050 líneas).20

La propuesta sugería adoptar el estándar téc nico estadounidense ATSC tras un período de pruebas que culminaría en 2002, plazo que no se cumplió. Una razón importante para esa decisión tenía que ver con que las emisiones digitales ca ben en el mismo ancho de banda de 6 MHz ac tualmente utilizado por las analógicas, mientras que en esos años el sistema europeo DVB requería 8 MHz (aunque hoy existe una versión en 6 MHz). No se explicaba por qué se descartaba el estándar japonés ISDB, adoptado por Brasil a mediados de 2006 tras un proceso de evaluación bastante parti cipativo y prolijo.21

Cada estándar técnico enfatiza algo específico: el ATSC, la alta definición y las emisiones a recep tores fijos; el DVB, la emisión a receptores móviles y fijos en resolución normal, y el ISDB, la HDTV y las emisiones móviles al mismo tiempo (es el más caro de los tres). Al momento de escribirse este texto, sin embargo, cada uno era capaz de ofrecer las funciones de sus rivales, aunque con ciertas li mitaciones.

El documento del CNTV y la SUBTEL calcu laba que entre 2014 y 2024 toda la población chi lena captaría TVDT tras cambiar sus receptores a la nueva tecnología. Una vez digitalizado por completo el parque de receptores, se terminarían las emisiones analógicas (el apagón analógico o switch off) y el Estado recibiría de vuelta las conce siones VHF para redestinarlas a otros fines, como la telefonía móvil. Con los valores de los equipos a fines de los 90 (más caros que hoy), se suponía que el cambio costaría entre 2.640 y 42.600 mi llones de dólares.

A mediados de 2006, una treintena de países habían adoptado el DVB y se esperaba llegar al centenar en un futuro próximo; cuatro, el ATSC (EE.UU., Canadá, México y Corea), y dos, el ISDB (Japón y Brasil).22 La SUBTEL anunció que defi nirá la opción definitiva chilena en diciembre de 2006; incluso, que podría estar otorgando las pri meras concesiones a inicios de 2007.23 Pero, como se verá, definir el estándar técnico es menos rele vante que discutir las nuevas reglas del juego. Es como centrarse en el combustible que usarán los microbuses urbanos en vez de debatir la modifica ción de toda la red de transporte público.

Críticas a la propuesta de 2000

La propuesta del CNTV y la SUBTEL tuvo méri tos indudables: fue un documento pionero a ni vel mundial en castellano, y prudente, al esperar que se definiera la situación de la TVDT en los paí ses más grandes de Latinoamérica.24 Sin embargo, hubo vacíos importantes. Hay que aclarar, eso sí, que muchas de las críticas que ahora pueden for mularse no eran del todo claras cuando se elabo ró ese texto.

Una primera crítica se refiere a que no consi deró muy en serio que la adopción de la TVDT se efectuaría a través de decodificadores (set top boxes), una caja del tamaño de una radio de auto que convierte a analógico la señal digitalizada a un costo muy inferior al de un receptor digital. En al gunos países incluso se han regalado para gatillar la adopción.

En segundo lugar, se ignoró a la TV de pago, un actor fundamental para el éxito o fracaso de la TVDT, como ya se comentó.

Tampoco se consideraron esquemas alternati vos para otorgar las concesiones digitales, tales como licitarlas públicamente (mediante con cursos de belleza o beauty contests de proyectos, como se ha hecho en Francia o Inglaterra) o dar las canal por canal (como en Suecia o Finlandia) en vez de entregar un bloque de 6 MHz a los con cesionarios.

Además, se ignoró la opción española de otor gar concesiones nacionales, regionales y locales por separado. Lo planteado en 2000 implicaba, quizás sin advertirlo, que un puñado de operado res santiaguinos tendrían concesiones de alcance nacional, en circunstancias de que existen unos 120 canales locales de TV en regiones, que son distribuidos por cable dado que el espectro está copado.25

Tampoco se hizo una valoración económica-so cial del espectro electromagnético, una parte del cual debía reutilizarse para otros usos al término del simulcast. Sólo como referencia, la estimación de reventa de una concesión de radio FM en San tiago, que ocupa quince veces menos ancho de ban da (0,4 contra 6 MHz), alcanza a unos 4,5 millones de dólares, sin contar el valor de marca.26 En tan to, una consultora europea avaluó el valor margi nal de uso del espectro electromagnético para los broadcasters británicos entre 1,5 y 2,0 millones de euros anuales por megahertz (cada uno usa 8).27

El documento planteaba que el Estado recupe raría las concesiones VHF desocupadas cuando se acabaran las emisiones analógicas, pero no preci saba cómo pensaba hacerlo. La ley de televisión Nº 19.191 establece que los canales previos a 1990 tie nen concesiones por un plazo indefinido,28 algo ya de por sí inusual en el mundo, y que podría inter pretarse como un derecho perpetuo.

Además, la fórmula propuesta, basada en el mo delo estadounidense, no ha sido exitosa con el pú blico. Incluso en un mercado tan rico como ése, con una penetración de la TV de pago cercana al 90%, la mayor nitidez de la imagen de TV abierta no bas ta para estimular la demanda, porque permanecen

los mismos contenidos de siempre.29 Freeview nació en Inglaterra tras la bancarrota del operador ITV Digital, que funcionaba por suscripción. Con sus cuarenta canales, no pudo competir contra los cien tos que ofrecía la TV de pago ni con la TV abierta de acceso gratuito. En España, QuieroTV fracasó al mismo tiempo por similares razones.30

Finalmente, y como otros casos latinoameri canos similares, el texto fue un documento muy poco permeable a la discusión y escrutinio públi cos, a pesar de las importantes implicancias so ciales y económicas involucradas.31 El campo de discusión quedaba limitado casi sólo a definir el estándar técnico, pese a que esta tecnología pue de modificar profundamente toda la industria de la televisión.

Áreas de preocupación para políticas públicas

Como el espectro electromagnético debe conce sionarse y la digitalización modifica las reglas del juego vigentes, es inevitable una discusión políti co-regulatoria. Evitarla o postergarla tendrá como efecto probable la consolidación de un monopolio de TV paga, con todos los problemas en términos de diversidad ideológica y satisfacción al consumi dor que implica la falta de competencia.

Así, más allá de los detalles técnicos, el cam bio a digital debiera estar guiado por el principio del interés público en la TV.32 Es indispensable la transparencia regulatoria y la neutralidad comer cial, así como garantizar la continuidad del servi cio de TV y tratar de fomentar la producción de contenidos en el país. En otras palabras, se trata de aprovechar este cambio tecnológico para ofre cer más y mejor televisión a los chilenos.

Desde un punto de vista tecnológico, se debe asegurar el acceso a los actores relevantes así como la estandarización e interoperabilidad de las dife rentes plataformas.33 También, se deben definir calendarios flexibles y realistas para el cambio a digital, tratando de minimizar el tiempo en que el espectro quedará bloqueado para otros usos. A partir de esos principios generales, conviene deba tir las siguientes interrogantes:

¿Cuánto vale usar el espectro electromagné tico? Es curioso que, dadas las vastas implican cias sociales e industriales del cambio a digital, nadie en Chile haya hecho una valorización eco nómico-social del espectro electromagnético, un recurso que pertenece a toda la nación y sobre el cual descansa toda la TVDT.

¿Qué tipo de concesión será otorgada: mul tiplexada, por canal individual o ambas? ¿A qué nivel geográfico? Un multiplex es una con cesión compleja compuesta por más de un ca nal unidireccional de TV (como sucede ahora). Puede llevar también texto, audio y/o canales de retorno para aplicaciones interactivas. En ge neral, asignar multiplexes otorga más poder al concesionario (como en Inglaterra, España e Ita lia), mientras que asignar canales individuales da más poder al regulador (en Suecia y Finlan dia, por ejemplo). Países como España van aún más lejos: no sólo asignan canales y multiplexes a postulantes separados, sino también contem plan concesiones a nivel local, regional ( señales autonómicas ) y nacional. Como se señaló an tes, en Chile hay una demanda no satisfecha por concesiones a nivel local.

¿A quién darle las nuevas concesiones: sólo a nuevos entrantes, a los existentes o a una com binación de ambos? Hay varios procedimientos, cada uno con sus pros y contras: por orden de llegada, por derecho adquirido, mediante con cursos de belleza competitivos, licitaciones al mejor postor, entre otros.34

¿Los concesionarios de TVDT podrán también ofrecer servicios normalmente asociados a las telecomunicaciones? En Chile, responder a es tas preguntas implica una discusión convergen te , que involucre a más actores que los canales de TV abierta analógica y al CNTV.

¿Es necesario obligar a los sistemas de TV paga a acarrear los canales abiertos (must ca rry rules)? En Chile, los distribuidores de TV paga llevan las señales abiertas sin que exista obligación legal de hacerlo (como en EE.UU.),35 pero tampoco pagan derechos. Por esto, TVN y Canal 13 demandaron a VTR por el no pago de copyright, mientras que los más pequeños rue gan por ser incluidos en los paquetes básicos del cable.

¿La TVDT se regulará, se autorregulará o se corregulará? Regular la TV digital es difícil, por sus cambios constantes, su complejidad téc nica y el alcance internacional de la industria. Los operadores obviamente prefieren autorre gularse, pero eso conlleva riesgos de carteliza ción y de sobreponer los intereses sectoriales al bien común. Por eso, Picard y otros autores consideran mejor la alternativa de corregular, que consiste en permitir que la industria se au torregule a menos que se transgredan ciertos límites.36

¿Qué hacer con el espectro electromagnéti co liberado después del término de las emi siones analógicas? Hay varias alternativas: por ejemplo, la banda ancha inalámbrica y servicios avanzados de telefonía móvil, que hace poco empezaron a incluir la opción de transmitir vi deo mediante el estándar europeo DVB-H.37

¿Qué incentivo es más adecuado para estimu lar el switch off? ¿Subsidiar la compra de decodi ficadores, fijar calendarios razonables de apagón analógico o establecer un ente especial que coor dine el proceso? Cada alternativa tiene sus pros y contras.38

¿Quién paga? Los canales de TV abierta, los usuarios y el Estado todavía parecen renuen tes. La Agenda digital del gobierno privilegia los computadores e internet.39 Los más intere sados y solventes son las empresas de telecomu nicaciones, informática y TV paga, pero tienen culturas organizacionales muy diferentes a la in dustria convencional de medios, por lo que la convergencia corporativa parece difícil. Así lo demuestra el fracaso de la muy bullada fusión entre AOL y Time Warner en EE.UU.

¿Qué hacer por mientras? A los países que adaptan pero no crean tecnología (como Chile) les conviene hacer un vitrineo inteligente de hard ware, software, modelos de negocio y marcos re gulatorios. Además, debieran preparar su capital humano para competir y aprovechar las nuevas oportunidades que ofrecerán los mercados televi sivos más globalizados y competitivos.

Conviene también discutir sobre el uso del es pectro. En teoría, es un bien de uso público con cesionable, pero, en la práctica, se asigna casi como propiedad privada. ¿Acaso no sería mejor transparentar esta situación? Por ejemplo: deba tir de una vez por todas cómo asegurar derechos de propiedad claros sobre este recurso40 o, por el contrario, asegurar que efectivamente las conce siones tengan bases más exigentes y plazos más reducidos.

Si bien es saludable debatir las implicancias de la digitalización para Chile, también hay urgencias que resolver. En particular, la industria ha exigi do a la SUBTEL definir el estándar que se usará. Como se señaló más atrás, ello podría quedar re suelto en diciembre de 2006.

Una propuesta para encauzar el debate

Sobre la base de la experiencia de otros países notablemente, Canadá ,41 el informe Desafíos re gulatorios para la adopción de la televisión digital terrestre en Chile propuso un Grupo de Acción para la Televisión Digital (GAC-TVD). Más allá de la estructura en sí, lo que importa de este diseño son sus objetivos, sus principios y áreas de trabajo. El objetivo general es simple pero directo: mantener el interés público y procurar la satisfacción del televi dente chileno, aprovechando la capacidad instalada de los organismos regulatorios existentes. Para ello, se enumeró una serie de principios rectores, extraí dos de la experiencia internacional:

Mantener la independencia política y co mercial.

Tener flexibilidad y rapidez de reacción.

Procurar la transparencia y participación de los principales actores involucrados.

Abordar la discusión con una mirada globa lizada e internacional.

Mantener el rigor y excelencia en el análisis.

Privilegiar mecanismos de mercado.

Procurar estimular la producción nacional y local de contenidos de calidad.

Efectuar análisis de costo-beneficio para las decisiones más importantes, que inclu yan una valorización adecuada del espectro electromagnético.

Procurar la compatibilidad y accesibilidad de las diferentes plataformas técnicas.

Se plantearon cuatro áreas de trabajo (ver Fi gura 1), que derivaron de los principales ámbitos de discusión en todos los países que han experi mentado este proceso: técnica-ingeniería (que hoy asume la SUBTEL); políticas de comunicación y contenidos (a lo que se dedica, en parte, el CNTV y la Agenda digital , aunque ésta se centra en los PCs e internet); economía, marketing y satisfacción del consumidor. En cuarto lugar, como en Brasil, se plantea un área de capacitación y formación de recursos humanos calificados en todas las áreas anteriores, para preparar productores, juristas, in genieros y otros profesionales y técnicos. Ellos ha bitarán un sistema televisivo nuevo y desafiante, con enormes posibilidades de crecimiento... y de destrucción de viejos paradigmas.

FIGURA 1

Propuesta del grupo de acción digital (GAC)

Directorio

Directorio ejecutivo

Área técnica y de ingeniería

Área de políticas de comunicación y contenidos

Área económica de marketing y satisfacción del consumidor

Área de capacitación y formación de recursos humanos

Conclusión

La evidencia muestra que ahora sí la TVDT puede consolidarse en Latinoamérica y Chile. Como en otros países, es muy probable que este crecimien to esté muy ligado a la industria de la TV de pago, que ya se está digitalizando y que alcanzó su ma durez en Chile.

Sin embargo, es urgente un debate transparen te y participativo, independiente de intereses co merciales y partidistas, en un lenguaje simple y claro. La valoración y el uso tradicional del espec tro electromagnético pueden ser modificados radi calmente por esta tecnología, así como también el funcionamiento de las industrias de radio y tele visión, publicidad, informática y telecomunicacio nes. Evitar este diálogo puede desembocar en un monopolio multicanal derivado de la TV paga, lo que resultaría problemático tanto por razones de mercado como ideológicas.

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